Commissioni riunite Ambiente (VIII) della Camera e Lavori pubblici (8a) del Senato – 17 Marzo 2016 – Audizione del Pres. dell’Anac Dr. Cantone – Dlgs recante disposizioni per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici.

Finco – Comunicato stampa e richieste inviate in Parlamento – Codice appalti – 17 marzo 2016.
17 marzo 2016
Circ. 23 marzo 2016 n. 11001 del Min. Interno – White list appalti.
29 marzo 2016

Commissioni riunite Ambiente (VIII) della Camera e Lavori pubblici (8a) del Senato – 17 Marzo 2016 – Audizione del Pres. dell’Anac Dr. Cantone – Dlgs recante disposizioni per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici.

Commissioni riunite Ambiente (VIII) della Camera e Lavori pubblici (8a) del SenatoSchema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.

Contratti pubblici - 17 marzo 2016 - VIII e 8a - Audizione del Presidente ANAC Dr. Cantone 

E' possibile riascoltare l'audizione cliccando sul seguente link: Audizione

Audizione del Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, Raffaele Cantone.

Poco fa si è conclusa l’audizione del Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, Raffaele Cantone, presso le Commissioni riunite Ambiente e Lavori pubblici di Camera e Senato (Durata circa 3 ore).

Il Presidente Cantone ha svolto alcune considerazioni di carattere generale sul codice. Dopo aver ringraziato per il lavoro messo in campo nella realizzazione del codice, ha osservato che gran parte degli obiettivi indicati sono stati raggiunti e le minime criticità rilevate non vanno ad incidere sulla rivoluzione che apporta.

L’ANAC che è destinataria di poteri significativi si sta apprestando a raccogliere questa sfida, anche con la scrittura delle linee guida. Proverà a metterle a disposizione del Governo in tempi compatibili all’entrata in vigore del codice. A tal proposito l’Autorità ha istituito una Commissione aperta agli esterni, di cui fanno parte diversi consiglieri, ma che vede anche la partecipazione di magistrati, avvocati, attori del mondo dell’accademia, perché ritiene che tali linee guida rappresentano una sperimentazione nuova che non deve fallire.

In via generale ha poi svolto le seguenti considerazioni:

Sulla lunghezza del codice ha spiegato che oggettivamente se si mettono insieme il codice iniziale e il regolamento emanato successivamente la riduzione è significativa, ma rispetto alle aspettative il numero degli articoli è rilevante. Forse questo è dovuto all’introduzione, per mezzo della legge delega, di numerosi criteri indicativi, Pur tuttavia il nuovo codice rimane molto agile rispetto al passato. Si tratta di uno strumento innovativo positivo che raccoglie le linee guida comunitarie ma tiene anche conto in maniera intelligente della legislazione italiana.

Sulla riduzione delle stazioni appaltanti, ha asserito che il fatto che essa venga attuata con logica qualitativa rappresenta una novità assoluta nel nostro sistema, ed incide quindi in modo rilevante anche sulle qualità di esse. Tale procedura consente una maggiore trasparenza, un abbandono del prezzo più basso, e una maggiore discrezionalità per la PA che però dovrebbe essere legata a linee guida che ne limitino l’azione. L’arbitrio va limitato creando meccanismi di trasparenza.

Il Codice punta molto sull’operato dell’ANAC e lo prevede con un sistema innovativo attribuendo poteri di controllo, parere, vigilanza, e regolazione che però, a suo parere, vanno meglio calibrati. In proposito, nel piano di riordino l’ANAC ha evidenziato come le riduzioni alla capacità di spesa sono difficili da gestire con i poteri attribuiti dal codice. L’ANAC non ha bisogno di ulteriori fondi ma deve avere la possibilità di poter spendere a pieno quelli che già ha. Il Presidente del Consiglio ha comunicato all’ANAC che si troverà a breve una soluzione.

L’Autorità accetta dunque la sfida ma avrà bisogno anche di un piccolo rimpinguamento dell’organico.

Passando poi all’elenco di alcune criticità rilevate nell’impianto, il Presidente ha elogiato il lavoro svolto in tempi brevi sottolineando tuttavia delle problematiche, anche nella tecnica legislativa. Personalmente non ama i testi legislativi che usano la tecnica del rinvio. Comprende che venga usata per abbreviare, ma quando non si richiamano gli Istituti, si rischia di creare confusioni.

In proposito ha fornito un lungo elenco esemplificativo di quanto affermato:

  • Nell’articolo 73 si parla di Autorità ma non si capisce qual è l’Autorità visto che l’ANAC è indicata nelle linee iniziali come ANAC e non, appunto, come Autorità;
  • Quanto alla norma che riguarda il rating di legalità a favore delle imprese, esso viene spalmato sugli articoli 83 e 84 in maniera, a suo giudizio, di difficile comprensione. Nell’ articolo 83 si attribuisce il rating qualitativo all’ANAC e nell’articolo 84 alle SOA. Lascia quindi qualche dubbio interpretativo;
  • Quanto al partenariato, la norma è molto precisa nella parte codicistica ma non nelle definizioni di carattere generale. Va fatto un lavoro di editing; Inoltre le definizioni date nell’articolo 3, in tema di partenariato, sono differenti rispetto a quelle dell’articolo 180;
  • L’articolo 20 introduce una norma innovativa: l’opera pubblica realizzata dal privato – crede sia una scelta intelligente e coraggiosa, ma la norma come scritta appare generica e dovrebbe, inoltre, prevedere che il privato faccia tali opere da solo e non tramite la possibilità di subappalto. L’impostazione va bene ma va precisata nei contenuti;
  • Articolo 30 (sui principi di aggiudicazione degli appalti) - crede sia importante ma si chiede se non vada introdotta la scelta del socio privato;
  • Articolo 50 (su clausole sociali del bando e avvisi) - è una norma su cui c’è stata grande discussione e più volte l’ANAC ha espresso diversi pareri richiesti dall’8a Nella delega, in proposito, ci sono tre disposizioni, ma la norma nel codice è invece troppo stringata e generica;
  • Articolo 77 (commissioni di aggiudicazione) - Consip e ANAS hanno fatto, in proposito, valutazioni economiche sulla possibilità di rivolgersi a commissione di gara esterne, e a suo giudizio, nonostante tale opzione potrebbe rivelarsi pericolosa, non va  eliminata del tutto.
  • Più in generale la norma rischia di lasciare una serie di interpretazioni discrezionali. Non ci sono, ad esempio, riferimenti alla disciplina antimafia. Non crede sia determinante, ma non sarebbe male richiamare i riferimenti. È una scelta intelligente aver reso più agevole il Durc e aver sburocratizzato alcune procedure, ma per esempio riguardo l’articolo 13 (sulle stazioni appaltanti) ritiene vadano fatte delle riflessioni. Si parla di comportamenti illeciti, ma in maniera generica;
  • Articolo 83 (soccorso istruttorio) – il comma 9 introduce il soccorso istruttorio oneroso. Ha un senso quest’idea, è un modo di stimolare l’imprenditore a stare più attento, ma qualche problema sul piano della legge delega c’è.
  • Altra norma, al comma 5 (art. 83), sui requisiti di capacità finanziaria - risulta essere in contrasto con l’idea del codice di dare spazio alle piccole e micro imprese. L’idea del triennio secondo lui è più opportuna;
  • Sul principio di avvalimento si dichiara assolutamente a favore. Il problema è di coordinamento;
  • Articolo 102 – la norma è tendenzialmente ben scritta, ma non lascia nessuna indicazione sul tema del pagamento da parte dell’appaltatore. Forse andrebbe fatta una regolamentazione più precisa sul pagamento;
  • Articolo 104 – crede sia stata una buona scelta eliminare la garanzia globale di esecuzione, ma forse sarebbe opportuno assegnare all’ANAC la creazione di linee guida e criteri su questa forma di garanzia;
  • Articolo 105 – la norma non sembra chiara proprio nella scrittura. C’è un errore nel riferimento all’articolo 89 comma 10, perché si tratta in realtà dell’articolo 89, comma 11.
  • L’istituto del subappalto va mantenuto con limitazioni più chiare.
  • Articolo 106 – pur prevedendo che gli atti debbano essere sottoposti all’ANAC, non si capisce quale sia il ruolo dell’ANAC. Che tipo di controlli debba effettuare;
  • Articolo 110 – bisognerebbe aggiungere l’ipotesi del concordato in bianco;
  • Articolo 177 (affidamenti concessionari) – è uno degli articoli più complessi. La legge delega prevedeva l’individuazione dell’80 - 20%. La norma rispetta questa previsione e prevede un controllo dell’ANAC, ma qual’è il potere di controllo? Bisogna individuare una conseguenza a tale potere di controllo. Non necessariamente sanzioni, ma anche poteri d’ordine prodromici alle sanzioni;
  • Articolo 183 (Finanza di progetto) – è buona l’idea di soppressione della procedura a doppia gara;
  • Affidamento al contraente generale – l’impressione avuta è che si volesse andare verso l’eliminazione dell’istituto, ma esso sostanzialmente resta. Tutto sommato resta una questione di tipo politico su cui ANAC ha espresso riserve. Crede che tale istituto abbia dato una pessima idea di se.
  • Articolo 203 – la norma è utilissima, per quanto riguarda il monitoraggio delle infrastrutture e delle opere. Crede che il comitato CASGO andrebbe tenuto perché ha preparato ottime linee guida e ha dato buona prova del suo operato;
  • Prezzi di riferimento - nel codice non è stata riprodotta la disciplina. L’ANAC sta preparando una segnalazione in tal senso, perché essi svolgono un ruolo importante. Non è opportuna questa mancanza.

Passando alle norme relative all’ANAC:

I poteri sono tanti e significativi e consentiranno sicuramente di svolgere il lavoro affidato. Tuttavia, a suo giudizio, qualche norma va calibrata:

  • Il comma 2 dell’ articolo 213 prevede il potere di soft regulation, ma le linee guida non hanno caratteri vincolanti e rischiano di non essere linee guida. Perché non prevedere un obbligo di motivazione per le stazioni appaltanti?
  • Si trova d’accordo con il meccanismo di centralizzazione delle banche dati e il trasferimento dell’Avcpass al Ministero, ma forse la norma andrebbe individuata meglio dal punto di vista nominativo.
  • Sulle sanzioni, il costo degli uffici e le spese legali per l’Autorità bisognerebbe provare a stabilire un meccanismo di compensazione;
  • Articolo 83 comma 10 – la norma che riguarda il potere sanzionatorio legato ai meccanismi di premialità dovrebbe essere portata nella norma generale dell’art 213.
  • Articolo 211 comma 2 - prevede una norma che non riguarda i poteri di raccomandazione.
  • Articolo 213 comma 9 – “l’ANAC si avvale dell’osservatorio”. Sarebbe meglio dire che l’osservatorio opera presso l’ANAC.
  • In materia di concessioni, il comma 7, attribuisce competenze all’ANAC che ritiene rientrino maggiormente nelle competenze dell’ART.
  • Il rating - ritiene che sia una scelta importante ma vorrebbe fosse chiaro chi fa il rating dell’impresa. Ci sono tre disposizioni al riguardo: art. 83, art. 84 su cui nutre delle perplessità e art. 213. Tale meccanismo va uniformato e chiarito.

Le domande dei Parlamentari:

Il Senatore Filippi (PD), riguardo alla struttura del codice, ha chiesto al Presidente un giudizio sull’organicità della struttura e sull’ampiezza dei settori speciali. Ha chiesto inoltre informazioni sullo stato dell’arte delle linee guida dell’ANAC e come si integrano con il codice. Un giudizio rispetto alla riduzione delle stazioni appaltanti;

«Ritiene che per la fattispecie delle concessioni autostradali non sia il caso di prevede anche una procedura specifica nel codice, o come pensa di poter intervenire anche dal punto di vista delle soft low, perché i termini sembrano molto generali?»

«cosa pensa dell’obbligatorietà della previsione delle gare 6 mesi prima della scadenza per quanto riguarda gli appalti di servizi?»;

Infine ha chiesto un sua valutazione sui valori delle soglie e quale sia il criterio di ri-accorpamento dei lotti.

La deputata Claudia Mannino (M5S), la quale ha detto di condividere una buona parte delle criticità sollevate dal Presidente, ha asserito che sarebbe stato meglio mettere in maniera più semplice tutto ciò che riguarda le procedure sottosoglia. La domanda posta è se non fosse il caso di pensare ad una totale riscrittura del codice. Nella seconda domanda ha chiesto in che tempi l’ANAC riuscirà a pubblicare i provvedimenti che gli sono delegati e se ha la struttura per farlo. La questione delle sanzioni sollevata dal Presidente stesso potrebbe aiutare in tal senso. Ha chiesto, nell’ottica della soft low, se ci saranno dei criteri di soggettività da salvaguardare. Sui contratti sotto soglia (articoli 32 e 36) crede bisogna stabilirne i criteri. Ci sono molti refusi.

Per quanto riguarda le emergenze, ha chiesto «cosa sono per l’ANAC se devono prevedere 6 mesi di iter prima?»

«Chi controlla nel dettaglio i criteri di avvalimento?»

Quanto all’articolo 50 (accreditamento stazioni appaltanti) – nella legge delega si parla di riduzione, perché Consip e Regioni devono essere escluse dai criteri di accreditamento?

Il deputato Massa (PD) ha rilevato che la norma sul processo amministrativo che vede l’obbligo di impugnare esclusioni e ammissioni pone una questione che rischia di paralizzare i tribunali amministrativi.

Condivide poi alcune perplessità espresse dal Presidente Cantone.

Il senatore Cioffi (M5S), intervenendo sui compiti attribuiti all’ANAC, ha osservato che sembrano troppi e si chiede se abbia sufficienti risorse economiche e di personale per svolgerli.

Nella norma all’articolo 1 nella quale più di una volta si dice di fare gare sugli studi di fattibilità, ha osservato che essa può produrre una serie di distorsioni.

Ha chiesto infine un giudizio del presidente sul controllo ex-ante.

Il relatore, Senatore Esposito (PD), sul tema del subappalto, ritiene sia necessario ricondurre ad una valutazione che non generi alcuna possibilità di subappaltare al 100% le opere.

Sul dibattito pubblico – crede che vada regolato attraverso un atto legislativo del parlamento e così com’è scritto rischia di essere interpretabile come strumento la cui applicazione richiede un dettaglio che nell’articolo 22 non c’è. «Ha una valutazione in proposito?» Ritiene poi che vada ampliato il tema delle clausole sociali.

Riguardo al tema della finanza di progetto crede che serva un intervento e un compattamento intorno ad alcuni articoli che ne parlano.

È preoccupato, infine, che sulle concessioni autostradali, in particolare sui rinnovi e sulle gare ad evidenza pubblica, cominci a far breccia un’idea che il project financing diventi lo strumento di rinnovo per le concessioni. Andrebbe chiarito il punto.

La relatrice, deputata Mariani (PD) ha fatto un appunto sul numero di decreti attuativi a cui si fa riferimento nel codice, che risulta cospicuo e spesso privo di termini. Si trova d’accordo con le questioni sollevate dal collega Esposito e ritiene che vada posta molta attenzione nell’esame della parte riguardante gli aspetti finanziari e del project financing.

Il presidente dell’VIII Commissione Iannuzzi è intervenuto svolgendo alcune considerazioni sull’impianto e sulle norme contenute.

Le risposte del Presidente Cantone:

- Linee guida – ritiene che dovrebbero essere vincolanti quelle riguardanti i bandi tipo.

- Progetti esecutivi - ritiene giusto il tentativo di coinvolgere il mondo professionale esterno.

- L’offerta automatica - la norma così come prevista per lui ha un senso.

- Il subappalto – dietro al subappalto si sono nascoste tante cose, e lui non era favorevole alla terna, ma il codice ha già limitato in tal senso.

- Impostazione generale del codice – l’idea di dover pensare a come rifare il codice non era possibile, ritiene che questo sia quanto di meglio si poteva fare.

- Ampiezza dei settori speciali – è la parte che ha capito meno e ha l’impressione che siano troppi.

- Riduzione delle stazioni appaltanti – crede che vada nella giusta direzione. Va stabilito il criterio ma crede che non possa mettere a rischio l’appalto.

- Contratti segretati – si prevede un potere di controllo della Corte dei Conti, ma ci si dimentica che era già stato introdotto un potere in tal senso all’ANAC. Rimane quindi una perplessità in tal senso.

- Concessioni autostradali – ritiene che sia una buona idea aver stabilito delle regole generali per tutte le concessioni.

- Proroghe - il codice non agisce in maniera forte in tal senso. Bisognerebbe prevedere individuazione di meccanismi obbligatori con segnalazioni alla Corte dei Conti.

- Valori delle soglie nell’articolo 36 – crede che la norma delle sottosoglie prevede un grande spazio però è una norma in cui si scommette molto sulla discrezionalità. È un modo per dire alle PA “fateci vedere quanto valete”. Crede che si possa far fare appalti in modo veloce e facile. È una scelta pericolosa ma con un senso.

- Sui criteri dei lotti non ha idee alternative.

- Contenzioso – crede che la norma dell’obbligo di impugnazione abbia un senso. Il sistema delle impugnazioni è diventato anche uno strumento per fare accordi extra-contrattuali e ritiene che sia fondamentale dire che

- Arbitrato – dobbiamo capire se c’è uno spazio attraverso l’arbitrato per recuperare sistemi efficienti. “Così com’è questo arbitrato non sarà mai applicato”.

- Sottosoglie – crede che non si possa non tener conto delle specificità.

- Qualificazioni SOA – forse con più tempo si sarebbe potuta individuare qualche altra soluzione. Si poteva trovare un meccanismo alternativo, per esempio prevedendo la qualificazione come facoltativa.

- Avvalimenti – crede che sia una delle norme migliori del codice.

- Dibattito pubblico – non si dice a cosa serva. Ha una funzione informativa, e non prevede conseguenze normative. Tale funzione è però utile.

- Poteri dell’ANAC – condivide la preoccupazione, ma risponde affermando che c’era già un codice che attribuiva i poteri al Ministero e non ha funzionato. “Proviamo”.

- Progetto preliminare – apprezza che chi deve fare l’esecutivo debba fare anche il definitivo.

- Decreti attuativi – sono troppi, è d’accordo con l’onorevole Mariani.

Infine ha concluso comunicando che proverà a riorganizzare il materiale e a farlo recapitare alla Commissione.